Paula Gomes de Magalhães[2]
O mercado imobiliário brasileiro convive com diferentes formas de irregularidade. Há situações em que a cadeia de transmissões não chegou ao registro de imóveis; outras em que o parcelamento, a edificação ou a própria descrição do bem não correspondem ao que consta da matrícula; e há, ainda, ocupações sem matrícula individualizada ou sem título apto ao registro. Reunir tudo isso sob a expressão “imóvel irregular” facilita a comunicação, mas esconde que problemas de regularização diferentes, exigem diagnósticos e instrumentos distintos.
Apesar dessa diversidade de situações, todas compartilham o mesmo descompasso, qual seja, encontrar histórias distintas sobre um mesmo imóvel que, em vez de se complementarem, se contradizem. Um exemplo ilustra bem essa dinâmica: a área de um imóvel, medida in loco pelo engenheiro, não corresponde à área que consta nos controles internos da Prefeitura – controles esses utilizados para tributar sobre o terreno, bem como para aprovar o projeto arquitetônico de eventual empreendimento que se pretende construir no local. Essa mesma área, por sua vez, também não corresponde à indicada na matrícula do imóvel.
Afinal, qual o impacto real dessa diferença? Como possíveis cenários, tem-se (i) o pagamento a maior por uma área que não existe; (ii) a tributação a maior ou a menor do IPTU; (iii) a aprovação de uma construção que não cabe no terreno; (iv) a necessidade de retificação da área do imóvel, o que pode atingir o direito dos vizinhos e mesmo demandar nova aquisição. No exemplo apresentado, vimos três instâncias (particular, prefeitura e cartório de imóveis) com três histórias. Quando essas não conversam entre si, nasce a irregularidade, e, com ela, a insegurança jurídica.
E essa irregularidade produz consequências concretas. Pode impedir ou encarecer a venda, dificultar o acesso ao crédito, comprometer a constituição de garantias, prolongar inventários e transferir incertezas para os negócios seguintes. A irregularidade, portanto, não permanece restrita ao documento; ela interfere na possibilidade de usar, transmitir e financiar o imóvel.
O ordenamento jurídico brasileiro oferece vários caminhos de regularização. Como exemplos, a lavratura do título adequado e seu posterior registro na matrícula podem resolver determinados casos em que as partes estão disponíveis e a cadeia dominial pode ser recomposta. A Reurb-S e a Reurb-E destinam-se à regularização de núcleos urbanos informais, observados seus pressupostos próprios. A adjudicação compulsória extrajudicial pode ser utilizada quando existe promessa de venda ou cessão e não se obtém o título definitivo. A usucapião extrajudicial, por sua vez, permite o reconhecimento da aquisição pela posse quando estão presentes os requisitos da modalidade invocada. Também há retificações, averbações e vias judiciais. A enumeração não é exaustiva, mas basta para percebermos que a persistência da informalidade não decorre apenas da inexistência de instrumentos.
A pergunta relevante a ser feita então passa a ser outra: por que os instrumentos existentes não conseguem alcançar todos os casos de irregularidade que deveriam resolver? E a resposta não é única.
Algumas pessoas conhecem a irregularidade e adiam seu enfrentamento, porque os custos imediatos parecem superiores aos benefícios percebidos. Outras, já sequer identificam que existe um problema para se resolver, de modo que desconhecem que estão na irregularidade. Compraram de boa-fé, receberam o imóvel da família ou construíram no terreno há décadas e supõem que o contrato, a posse prolongada ou o cadastro municipal bastam para comprovar a propriedade. A compreensão do que significa ter um imóvel irregular geralmente só surge antes ou mesmo no momento em que se impõe a necessidade de fazer negócio com o bem, seja por meio de venda, financiamento ou garantia.
Essas dificuldades no entendimento do que é ter um imóvel irregular não podem ser atribuídas apenas ao desconhecimento individual. As regras aplicáveis estão distribuídas entre leis, atos regulamentares, normas nacionais e códigos de normas estaduais, além de exigirem a articulação entre Município, tabelionato, registro de imóveis e profissionais técnicos. Mesmo quando cada regra é inteligível isoladamente, o percurso completo pode não ser, de modo que o interessado, para “saber se o imóvel está OK” precisa deter um conhecimento para reunir e cruzar informações de fontes e instituições distintas, algo que dificilmente consegue fazer sozinho.
Cada órgão, ao produzir e conservar apenas parte da história de um imóvel, faz com que o interessado, para identificar onde está a irregularidade, precise fazer uma leitura cruzada de fontes distintas. Porém, não basta bater os dados. É necessário compreender o que cada tipo de dado significa naquele caso específico, e quando o fato de ele estar idêntico, similar ou diferente em outro documento é indicativo de regularidade ou irregularidade. Por isso, tratar a análise de um imóvel com um checklist universal genérico, apenas substitui a falta de informação por uma orientação superficial. O ponto de partida adequado para se compreender onde está o problema e como resolvê-lo é uma triagem jurídica e técnica que, a partir do caso concreto, defina quais exigências de fato se aplicam e quais documentos precisam ser reunidos.
Toda essa complexidade de articulação documental acaba gerando um custo que vai além dos emolumentos. Localizar informações dispersas, reconstruir a cadeia documental, contratar profissionais com conhecimento específico, obter aprovações em diferentes órgãos, coordenar instituições que operam em tempos e lógicas distintas, são etapas do percurso que consomem tempo e recursos. A noção de custos de transação, desenvolvida por Ronald Coase, permite observar por que a existência abstrata de um direito ou de uma via procedimental não assegura que as pessoas consigam utilizá-la. Quando negociar, informar-se e formalizar a solução custa caro, trocas potencialmente vantajosas podem deixar de ocorrer (COASE, 1960, p. 7-8). Aplicada à regularização de um imóvel, essa lente explica parte da permanência da informalidade, sem reduzir o problema à escolha econômica do interessado no imóvel.
Os custos, porém, não esgotam o diagnóstico. Existe uma dimensão normativa e institucional que também contribui para a permanência da irregularidade. Jean-Daniel Delley, que fala sobre o método da legística, sustenta que o trabalho legislativo deve começar pela compreensão do problema, de suas causas, dos grupos afetados e das consequências da não intervenção. O autor adverte ainda que, quando o campo já é regulado, a própria legislação existente pode integrar o problema: a dificuldade pode decorrer de falhas de aplicação, da inadequação dos meios escolhidos, de uma definição imprecisa ou da transformação da realidade ao longo do tempo (DELLEY, 2004, p. 109-114).
Aplicar essa lente à regularização fundiária exige, em primeiro lugar, recusar a ideia de que “regularizar imóveis” seja um único objetivo indiferenciado. Ausência de título, desconformidade urbanística, edificação não averbada, interrupção da cadeia dominial e ocupação coletiva consolidada não são variações do mesmo problema. E dentro de cada um deles, é preciso preservar distinções que, quando ignoradas, tornam qualquer orientação inútil: lavratura e registro não são a mesma coisa; valor venal e valor de mercado respondem a critérios diferentes; área física e descrição registral podem divergir; proprietário, possuidor e detentor ocupam posições jurídicas distintas. Sem essas distinções, o interessado recebe um cardápio de soluções para regularizar sem critérios para escolher entre elas, e sem que as soluções sejam, de fato, eficazes.
É justamente por isso que, para quem enfrenta um caso concreto, importa diagnosticar a irregularidade antes de escolher o procedimento e reunir documentos. E para quem formula ou reforma a legislação, importa verificar se os instrumentos existentes resolvem os problemas para os quais foram criados, e em que condições deixam de funcionar. As duas tarefas partem da mesma premissa de que a existência formal de uma solução não se confunde com sua disponibilidade real.
Antes de concluir que a regularização de imóveis no Brasil precisa de mais uma lei, é necessário perguntar como funcionam as que já existem, para quem funcionam e a que custo. Se as informações disponíveis ainda não permitem responder a essas perguntas, a primeira providência não é acrescentar outra solução ao ordenamento, e sim construir as evidências que permitam decidir se o problema está na lei, em sua implementação ou nas condições concretas de acesso.
Referências
COASE, Ronald H. The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, v. 3, p. 1-44, 1960. Disponível em: http://bev.berkeley.edu/ipe/readings/The%20Problem%20of%20Social%20Cost.pdf . Acesso em: 4 set. 2026.
DELLEY, Jean-Daniel. Pensar a lei: introdução a um procedimento metódico. Cadernos da Escola do Legislativo, Belo Horizonte, v. 7, n. 12, p. 101-143, jan./jun. 2004. Disponível em: https://cadernosdolegislativo.almg.gov.br/cadernos-ele/article/download/323/276. Acesso em: 4 set. 2026.
[1] Este texto contou com o uso de ferramenta de inteligência artificial generativa como apoio à revisão e à edição textual. A autoria intelectual, a argumentação e a responsabilidade pelo conteúdo são integralmente da autora, nos termos do art. 9º, I, “c”, da Portaria CNPq nº 2.664/2026.
[2] Residente pós doutoral em Direito pela UFMG. Doutora pela UFMG. Bolsista do CNPq. Pesquisadora do Observatório para a Qualidade da Lei e do LegisLab (UFMG). Professora de Legística Imobiliária (UFMG) e de Direito Notarial e Registral (WLU, Orlando). Advogada. Fundadora da Imóvel123. Site: https://paulamagalhaes.adv.br/
